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政府審計利用內部審計資源的現狀與途徑
發布時間:2020-08-11

  摘    要: 審計全覆蓋背景下,審計業務范圍和項目不斷擴大,審計現有資源無法適應這種業務上的快速增長,因而容易形成審計實際工作中不可忽視的一個矛盾。本研究在解決此現實矛盾基礎上,提出政府審計在實行審計工作時,某種程度上利用特定單位內部審計工作成果,內部審計和政府審計發揮協同作用,達到1+1大于2的效果。

  關鍵詞: 政府審計; 內部審計; 協同;

  一、引言

  (一)研究背景

  2015年12月8日,中國政府網頒布《關于實行審計全覆蓋的實施意見》。該《意見》提出了審計全覆蓋的實踐要求,這一要求的提出使得審計范圍相較以前迅速增長、審計項目量增多,審計對象更加復雜、更加多元化。審計全覆蓋的覆蓋范圍涉及行政機關,也涉及黨政機關,審查范圍也增加了財政資金、國有資產、公共資金,審計范圍的加大,被審計單位的增多,為我國審計部門的工作提出了更高的要求。基于成本效益原則和審計資源有限的前提下,審計資源往往沒有辦法得到合理分配,審計工作常常猶如大海撈針、沒有方向,這就導致審計質量效果一直上不去,無法適應國家治理現代化的時代需求。政府審計如果僅僅想依靠自己的力量,審計全覆蓋要求很難有效完成。那么,在各個監管部門的執行過程中,相互利用審計結果也就順理成章。因此,政府審計可以考慮在什么情況下利用內部審計工作可以有效提高工作效率、提升工作質量,發揮審計職能,為實現審計全覆蓋奠定基礎。但是,在審計實踐中需要考慮以何種方式利用內部審計工作,在利用過程中是否會產生風險以及風險是否在可承受范圍內,爭取獲得利用內部審計工作能夠產生的最大效益、規避不必要風險,為實現審計全覆蓋提供路徑。

  (二)研究意義

  政府審計利用內部審計工作成果是一個雙向有利的實踐。政府審計利用內部審計工作不僅對政府審計發展完善有利,對內部審計在有關單位或者機構完善其職能也有一定好處。一方面,政府審計工作效率可以在很大程度上得以提高。在此過程中,雙方的溝通和交流有利于更好地了解被審計單位,由此降低因為信息不對稱而導致的部分風險。在雙方就某種審計事項工作進行討論時,有助于政府審計機關人員打開視野,在內部審計機關人員身上學到新的思考方式,完善自己的知識庫、提升個人工作素養;另一方面,政府審計在利用其工作成果之前會對內審工作成果進行有效評價,評估結果有助于被審計單位作為參考,從而揚長避短,完善工作流程。內部審計人員也在此過程中積累了工作經驗,完善專業知識,鍛煉了工作能力。

  二、協同可行性分析

  (一)政府審計和內部審計的關系

  政府審計對被審計機關來說實質上是一種外部審計,不管什么類型的外部審計在理論上都需要了解被審計單位基本情況。而內部審計作為被審計機關內設部門,具有一定的獨立性,政府審計機關也可通過了解內部審計的工作來了解被審計單位工作流程,并在此基礎上評估是否可以使用其工作結果。其原因如下。

  第一,內部審計在單位或者機構中的定位特殊,實質上內部審計不參與單位或者機構的工作流程以及經營管理。它具備審計最根本的審計職能,即監督職能。為了避免內部存在機會主義和利己舞弊等行為,或者及時發現不利于單位發展的風險隱患。在這種背景和基礎上,政府審計在審計過程通過內部審計工作了解被審計單位是一個可選擇的優良途徑。

  第二,政府審計和內部審計本質相同。兩者只是出于不同的角度、不同的審計需求在各自領域發揮審計職能,即監督職能。
 

政府審計利用內部審計資源的現狀與途徑
 

  第三,政府審計在進行實施審計工作時,了解內部審計工作,評估內部審計真實可靠性。有利于政府審計機關更好地配置審計資源。如果在評估內部審計工作后,其相對真實可靠,那么在隨后審計工作安排中可以充分利用內部審計工作成果;如果在評估內部審計工作后,其內部審計缺乏獨立性,那么利用內部審計顯然不是一個很好的選擇。在這種情況下,審計項目往往有更大風險,這也是要更詳細更全面審計被審計機關的一個信號。

  (二)政府審計依法可對部門和國有企事業單位的內部審計進行業務指導和監督

  《審計法》規定內部審計應當接受審計機關的業務指導和監督。法律規定政府審計部門有權對國有企事業單位的內審部門進行業務指導和監督,旨在保護國家財產安全,防止國有資產流失。其原因如下。

  第一,政府審計是出于維護國家利益的目的,對部門和國有企事業單位審計。內部審計在國有企事業單位作為一個相對獨立的第三方部門,其根本目的也是為了避免國家利益受到損害,并為國家善治做出審計貢獻。基于此,兩者基本目標是高度一致和統一的。

  第二,我國政府審計是行政型的審計體制,這種審計體制決定了政府有責任承擔這一義務,對部門和國有企事業單位進行指導和監督。這是因為政府審計并沒有獨立于政府,而是為政府機構服務。同樣的內部審計作為國有企事業部門和政府審計在同一根本目標下對國家治理提供監督。

  (三)政府審計利用內部審計工作成果理論依據

  “協同”理論最早由德國物理學家赫爾曼·哈肯提出。1976年,他系統地討論了協同作用理論,并出版了《協同學導論》一書。協同理論認為,現有環境中各種系統之間的交互合作,即系統或子系統的所有元素都可以通過某種方式建立或解釋,一種由內部資源構建和解釋的開放系統。為了提高效率,已經實現了新場所功能和規模的擴展,新補品以及成本的降低。進入21世紀以來,在西方國家廣泛使用的協同作用已應用于企業管理、社會管理和公共服務領域,成為綜合多元化業務戰略的決策和基礎,并成為重要的理論基礎。在審計工作中,我們面臨著審計各方面供需不相配等矛盾,這些矛盾日益突出。通過這些可以發現,有一定的理論基礎用于政府審計,能夠促進社會的全面可持續發展。因此,政府審計對于有效利用內部審計結果具有深遠的理論基礎。政府審計對于內部審計工作的運用具有一定的理論基礎。政府審計使用內部審計工作是兩者之間協同作用的一個方面。根據協同效應理論,在充分交流信息之后,兩者會確定自己的獨特價值,增加價值,控制協作過程中產生的風險,并形成優勢和避免劣勢,從而達到1+1>2的效果。

  三、政府審計利用內部審計資源的現狀

  2003年對內部審計自身建設具有重要意義,在這一年開始實施《內部審計準則》。這標志著內部審計在理論和實踐方面有了進一步的發展。內部審計自此開始了新紀元,在國內迎來了發展機遇。同年,中國審計署也相應的頒布了有關內部審計配套規定,旨在更好地促進國家審計和內部審計的協調合作。各項規定明確指出,國家機關給予內部審計充分自主權利,不對其進行過分干涉,促進內部審計從主從型關系變成協調合作相互平等關系。在這種關系下,更加看重政府審計和內部審計的相互指導、相互配合。內部審計的發展和建設在此背景下也更具科學性。內部審計在國有企業內部地位受到了重視,吸收了更具復合型的內部審計人才,對壯大人才隊伍、建設發展內部審計具有重要作用。

  雖然政府審計與內部審計的聯動研究不多,而在審計實踐活動中,二者的聯動體現在審計工作的方方面面,多為政府審計對內部審計的利用,依照我國現行的審計制度和法律法規,大致有以下三個方面:第一,地方政府出臺法規和規章制度,為規范內部審計打下了堅實基礎。目前政府審計的法律法規較為健全,而有關內部審計的法規還需要進一步的補充和完善,大部分企業都是在單位內部自己制定內部審計規章和制度,參考政府審計的法律內容進行完善和修訂。第二,政府審計對內部審計也起到一定程度的監督和推動作用。據調查,在我國政府審計時,更多的涉及政府審計對內部審計的利用,而內部審計反過來利用政府審計的情況并不多見。而對被審計單位進行審計時,政府審計對內部審計的利用,也基本上僅限于對內部審計成果的運用。第三,政府審計的人員培養和培訓方式,也對內部審計起到了一定的借鑒作用。內部審計人員隊伍的專業知識水平和業務素養需要繼續提高,我們可以參考政府審計人員的培訓體系,對內部審計人員進行系統的培訓,定期講解專業內部審計知識和內部審計專題教育,實行考核機制評價體系,擇優上崗,鼓勵內部審計人員考取相應職稱和證書,并組織繼續教育。

  四、政府審計利用內部審計工作成果途徑

  (一)科學整合審計人力資源

  整合審計人力物力財力資源是審計全覆蓋背景下的一個解決辦法,內部審計部門作為組織的重要組成部分,對組織內部的組織架構、組織溝通、組織理念等相當了解,在執行內部審計業務工作中能接觸到更多資料,獲取更多信息。這些都是內部審計的特殊優勢。利用內部審計優勢幫助政府審計保質保量的完成審計工作。交叉審計的審計方法可以用上述的協同理論作為理論支撐,該方法可以用來解決全覆蓋背景下審計工作中出現的矛盾。基于各個審計力量的協同和配合,可以一同建立共享的審計人才庫,將不同領域審計人才均納入該人才庫中。并且在政府審計項目中,利用審計人才庫,從中調取具備豐富內部審計實踐經驗和理論知識的人才。在審計工作中雙方進行溝通交流、思維碰撞,從而做到揚長避短、互相學習,最終提升審計素質。例如,在審計特定事項時,政府審計工作人員可以和內部審計工作人員組成小組,在現場工作中合作交流,雙方發揮各自長處,內部審計人員可以為政府審計工作提供參考。同樣的,在審計資源有限前提下,根據不同風險、不同范圍、不同難度的審計項目配備審計人員和審計資源,爭取做到最大化利用審計資源。除此之外,因為審計項目跨度大、往往涉及不同領域,復合型審計人才是當下審計背景下最亟需的。因此,對審計人員進行知識講座培訓,審計優秀人員傳授經驗對審計隊伍素質提高具有重要意義。利用這種途徑,政府審計可以更好地利用和監督指導內部審計工作,內部審計也可以完善自己工作方式和流程,以期達到更好的監督效果。但是,要確保政府審計占據主導地位,政府審計只是利用內部審計工作,并不代表完全由內部審計指導。一切由政府審計確定審計范圍、發現審計問題、提出整改意見,在此過程中,內部審計是一個輔助功能。內部審計可以根據政府審計的工作進一步完善自己內部流程,讓內部審計地位更高,更好服務國家利益。

  (二)引入競爭機制

  審計項目可以建立多個審計小組,然后確定審計負責人。審計負責人確定各自小組的具體審計工作。這種小組制無形中存在了競爭機制,不同審計小組會希望利用盡可能少的成本達到最好的效益。內部審計人員在項目其中,也可以發揮其特長,掌握更具標準化的審計程序,熟悉政府審計開發使用的信息軟件,從而開展本單位的內部審計。

  (三)建立和完善相關制度

  要逐步建立和完善審計項目和審計人員整合的相關制度,為“混合型人事組織模式”提供制度保障。內部審計人員的權益也需要有一定保障,這就需要政府審計在制度層面為其提供保障。內部審計工作的合規合法性和真實性是基本要求,可以制定相關制度監督激勵內部審計工作有效執行。在這種情況下,利用內部審計工作成果所帶來的風險才會被最大程度的降低。

  (四)建立大數據環境中的審計信息數據庫

  近些年,信息技術飛速發展,計算機技術在很多行業中得到了應用并加快行業飛速發展。審計行業也同樣如此,大數據思維滲透審計工作各個環節,審計方法、審計組織模式都在大數據背景下有著深遠影響。與此同時,政府審計和內部審計的溝通和交流也在大數據環境背景下有著實際可操作的可能性。

  1. 在大數據環境中構建審核數據系統

  在實際工作中,可以建立審計大數據系統平臺實現多方信息資源共享,這也意味著不同審計部門審計機關需要在該平臺上共享自己的數據,甚至會有在審計過程中涉及的其他非審計行業部門或者單位的信息。在實際審計工作中,會有各種各樣的數據,這要求審計人員在共享錄入信息之前,對數據進行職業判斷和篩選整理。數據進入平臺后要對數據進行實時更新,將“死數據”轉變為“實時數據”。

  2. 在大數據環境中充分利用內部審計數據

  在大數據背景下,可以轉換和使用內部審計工作結果。內部審計同樣在大數據系統中,更加系統、更加智能、更加模塊化,從某種程度上來說,如果系統真實可靠,審計信息可利用性就相對更高。除此之外,利用大數據系統,不同審計區域可以相互學習、積累經驗,這也促進了政府審計利用內部審計工作。大數據技術的應用也便于政府審計獲取更全面更詳實的被審計單位信息數據,有利于審計全覆蓋的國家治理需求。

  (五)審計機關層面推動內部審計與政府審計培訓交流的聯動

  首先,審計機關人員要時刻牢記黨的十八大精神和科學發展觀要求,解決國家治理需求。用政治思想和理論知識武裝自己,從宏觀層面看有利于更好地服務社會民眾、服務國家治理;從微觀層面看有利于審計人員在實際工作中克服種種困難、學會解決各種“疑難雜癥”。因為只有強大的思想信念支撐,審計人員才會更加自如面對審計工作,這樣也間接有利于綜合審計力量的提升,推動審計全覆蓋。

  其次,政府審計層面和內部審計層面可以積極加強雙方的互動交流。例如,請具有豐富經驗的內部審計工作人員對政府審計人員開展講座交流,實現內部審計知識對政府審計的流動。同樣地,政府審計人員也可以對內部審計工作人員指導溝通,使內部審計更加完善,地位更加權威。這樣雙方積極互動交流可以實現相互促進、相互發展進步。

  最后,大數據系統平臺不僅要有完善實時更新的信息數據庫,還要有監督和指導模塊。業務監督是為了避免信息弄虛作假,業務指導是為了保障信息質量。因為政府審計對內部審計工作不能拿來就用,在使用其成果之前要進行科學評估。這樣才會避免出現兩者協同產生風險,有了負效益,在這種情況下政府審計結果失去了參考價值。因此,正確評估內部審計業務,科學指導內部審計業務舉足輕重。

  (六)內審單位層面推動內部審計與政府審計培訓交流的聯動

  在內部審計層面上,利用該平臺提高內部審計對其工作的重視程度,并利用該平臺加強與政府審計層面的溝通交流。此路徑下,可以使得內部審計在審計監督的全覆蓋下促進自身發展,提升內部審計地位。

  首先,思想觀念的轉變擺在第一位。審計是站在解決政府和被審計單位需求的角度上,為其提供服務。因此,審計部門要充分意識到審計的重要性以及服務特性。努力利用專業知識在專業領域做好服務,促進社會經濟健康可持續發展。

  其次,高層領導更要在思想層面高度重視內部審計工作,最高領導對內部審計的重視程度和內部審計在工作中保持獨立性、發揮監督職能有著緊密聯系。合理分配審計資源、科學規劃審計工作計劃,有效執行單位內部審計工作任務,加強內部審計權威性、專業性和獨立性。

  再次,在內部審計部門內要積極組織部門內部審計人員進行團隊建設,在制度、理論知識、實踐知識各方面全面武裝自己,打造高素質審計隊伍。

  最后,內部審計人員自己要擅長主動學習,自覺參與政府審計層面的交流學習,主觀上對其引起重視。一方面,在部門內部要有強大的部門自信,積極認可宣傳本部門審計創新點;另一方面,將自身和部門單位要求不斷進行匹配,不被時代淘汰,不拖部門單位后腿,積極做出貢獻。

  五、結論與展望

  基于審計全覆蓋背景下,政府審計服務國家治理,充分發揮其審計職能。在該背景下,要求政府審計對政府政策和治理要求有著全面和清晰的認識。同樣,由上述分析可知,內部審計依法受政府審計的指導和監督。在進行政府審計時,可以借此認識到不同時代、不同治理情況下對審計提出的不同要求,也更加有助于國有企事業單位在不同時代背景下響應號召,做出積極改變,支持部門單位的運作。在可操作前提下,一些政府審計大型項目可以選取優秀內部審計人員加入其中,形成“代表性項目”。借此機會,雙方在實踐中互相交流學習、積累經驗、完善知識庫。內部審計員工可以更加深入了解政策實施效果,從政府審計視角重新認識審計工作。這對他們重新進入工作崗位,更好完善本職工作有著巨大意義。政府審計相關經驗融入內部審計工作,更好地在國有企事業單位部門發揮內部審計免疫系統作用。內部審計在規范化、常態化審計工作程序之外,還應創新不斷優化內部審計,以更好地服務和匹配部門單位要求。例如,在上述提到的大數據系統平臺中,上傳內部審計工作成果,借此接受多方指導和監督、虛心采納學習。并且,審計工作成果上傳平臺也實現了審計資源共享,便于查詢使用信息。同時,這也產生了一種示范鼓勵效應,政府審計對內部審計工作成果的利用也意味著對內部審計工作的充分肯定,對內部審計的指導和監督也更加促進其整改。這樣形成了良好的氛圍,也為社會公眾更加了解審計工作實際情況提供了一個切實可行的途徑。多方形成一個良性循環,有利于國家宏觀層面的健康可持續發展,促進國家治理現代化。

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