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公告送達實務運行的不足與加強措施
發布時間:2020-08-06

  摘    要: 公告送達作為民事送達方式之一,因其具有信息公開、強制通知的功能,被學界稱為擬制送達或推定送達,公告送達制度解決了法院無法向被告進行送達的窘境,制定公告送達方式的初衷系注重其程序價值。在司法實踐中,公告送達存在公告案件占比持續較高、濫用公告送達、出庭率很低、處理效果不佳、具體操作方法不夠嚴謹、成本高等弊端,可通過建立公告送達適用條件審查制度、適當縮短公告期間、增加公告送達渠道和降低收費標準等方式予以解決。

  關鍵詞: 公告送達; 程序價值; 完善建議;

  公告送達作為法定民事送達方式之一,在實踐中為法院解決了很多送達難題,到法院起訴的當事人經常會說:“我就是找不到這個人才來起訴的,法院不是可以發公告找人嗎…”,公告送達對法院和當事人的重要性可見一斑,公告送達制度應該予以肯定和支持,但是也不能回避公告送達制度在實務運行中的問題。為更好發揮公告送達之功效,有必要對公告送達制度進行深入研究。

  一、公告送達的定義和相關法律規定

  不同的學者在其民事訴訟法研究領域對公告送達都進行過研究。江偉教授認為,公告送達是指人民法院依職權將需要送達的訴訟文書通過特定方式通知受送達人,經過法定公告期則視為完成送達。1522田平安教授則認為,公告送達是人民法院以法定的方式,告知受送達人在規定期限內到人民法院領取訴訟文書的方法。2160從文字層面來看,兩則兩者的定義稍有區別,江偉教授提到了強制通知功能,而田平安教授的定義側重于通知功能功能。即公告的要點為:一是送達的途徑有張貼公告和報紙刊登;二是送達的內容是訴訟文書所記載的內容;三是送達的效果是公告期過后視為送達。因此,公告送達制度是一種推定送達,有的學者也稱為擬制送達,指在案件進入訴訟程序后,法院通過報紙刊登、公告張貼的形式將訴訟文書內容公之于眾,經過法定期間,不論受送達人是否實際看到并知曉公告內容,即推進文書已經送達,法院完成了通知義務,案件可以進入下個訴訟流程。這種對受送達人不利的制度,設置初衷是為保證原告的訴訟請求不至因為不能向被告送達而無法尋求司法救濟。公告送達制度是在司法公正和司法效率兩者博弈情況下的無奈選擇,嚴格謹慎適用才是根本。

  目前我國關于公告送達制度的法律規定主要集中于現行民事訴訟法和最高人民法院2015年頒布關于適用民事訴訟法的司法解釋,其中對公告期間、公告適用情形、公告內容和公告形式等作出了規定。《最高人民法院關于進一步加強民事送達工作的若干意見》提到要嚴格適用公告送達制度。上述法律規定是實務中進行公告送達的主要法律依據,現行法律法規中對公告送達制度規定較少,僅對必要內容進行了規定,且規定內容較為寬泛和粗糙,對具體行為并未作出細致規定,導致實務操作存在漏洞和風險。

  二、公告案件在實務中的運行

  公告送達作為一項民事訴訟活動,只有放在實務中去研究才能發現其價值和弊端。法院“送達難”主要是指應訴階段送達難,因為應訴送達是首次對被告進行送達,一般來說,被告作為被起訴一方很有可能最終要承擔不利后果,所以對法院應訴比較抗拒,增加了送達難度。而且根據現行法律規定,法院在首次應訴到被告后會要求其填寫《送達地址確認書》,后面其他訴訟文書的送達都可按照《送達地址確認書》中的地址進行送達。據此,本文對公告送達的研究是以應訴送達為主。

  首先,針對受送達人下落不明而適用公告送達的情形。《最高人民法院關于貫徹執行<中華人民共和國民法通則>若干問題的意見(試行)》對下落不明的情形進行了規定,實踐中一般認為自然人離開其戶籍地或者經常居住地達到一年以上的時間,現下不知所蹤,家庭其他成員、近親屬和原工作單位亦無法與其取得聯系的情形。3以筆者所在基層法院立案送達工作為例,在司法實踐中以下落不明進行公告送達的具體又包含以下兩種情形:第一種情形是原告將訴狀提交至法院,立案人員根據原告填寫的被告身份信息并詢問被告近況,對被告現狀有總體把握。送達人員首先會打電話要求被告前來應訴,如果無電話或者電話無法接通,送達人員則會依據原告提供的被告地址進行郵寄送達,如郵件也被退回,送達人員會前往被告居住地再次進行直接送達或留置送達。如果被告不在家且無同住成年家屬,送達人員會找被告的近親屬如父母、子女和兄弟姐妹進行調查,調查的內容包括:詢問調查人與被告的關系,現被告身在何處,被告上一次回家是在何時,是否有被告其他聯系方式,并在最后告知被調查人,如果被告與其取得聯系請他轉告被告盡快與法院取得聯系或者到法院應訴。如無上述人員或者上述人員亦不在當地,送達人員會在被告住所地的社區或者村委會進行核實,確認被告是短時間外出還是長年在外,否有相關聯系方式,經核實被告若確屬長年在外且無具體地址或聯系方式的,由村委會或居委會出具下落不明的書面證明并加蓋公章。法院會依據上述調查筆錄或村委會出具的證明以被告下落不明為由公告送達。就筆者所知,實踐中有的法院在無法直接送達且郵寄應訴未果情況下,則依據郵政退回郵件的回執中注明“某某無法取得聯系,遷移新址不詳”直接進行公告送達。第二種情況是原告向法院提交訴狀時,已經明確告知法院被告現在下落不明且無法取得聯系。因基層法院案多人少,送達人員任務重時間緊,為提高效率立案人員會告知原告自行提供被告下落不明的證明材料。待原告開具下落不明的證明后,法院便可依據該材料按公告程序進行立案和送達。如確屬下落不明但原告無法開具證明材料,再由法院工作人員依職權調取被告下落不明的證明材料。對法人因下落不明的公告送達,一般按照公司登記注冊地址前去送達,如果公司雖未注銷但已倒閉,送達人員對公司現狀拍照、錄像存檔,再到公司登記注冊地的村委會或居委會開具公司常年無人經營的證明材料。送達人員曾經嘗試去工商部門開具法人下落不明的證明材料,但工商登記部門并不配合。
 

公告送達實務運行的不足與加強措施
 

  其次,因以其他方式無法送達而進行公告送達。此類案件在我院雖然占比較低,但實踐中卻必不可少,此時是將公告送達作為兜底方式,系法院被逼無奈的選擇。主要是因為受送達人拒不受領法院送達文書,例如:在通知應訴階段受送達人明確表示拒不應訴,受送達人雖然同意應訴但拖三阻四以各種理由進行推脫,在法院下鄉送達時受送達人故意外出躲避應訴,法院郵寄送達拒不簽收,人在外地但拒不提供其郵寄地址,近幾年隨著微信、QQ等通訊軟件的發展,對在外務工人員在征得其同意下可采取電子送達,但該受送達人亦不同意電子送達等情形。對于上述情況,工作人員一般是將與受送達人溝通記錄如通話錄音、短信記錄和郵件回執等送達證明作為適用公告送達的材料附卷。

  對確定需要進行公告送達的案件,送達人員會制作送達公告。以應訴公告為例,送達公告中必須包含,公告送達的原因是下落不明還是以其他方式無法送達,公告送達的文書名稱,并告知公告期間為60日,答辯期間和舉證期間在何時,寫明開庭時間和審判庭及未到庭的法律后果。公告主要通過兩種方式進行送達,一、報紙刊登,我院公告一般選擇在《人民法院報》、《法制日報》和《湖北日報》等報紙進行刊登,一篇應訴公告費用300元,字數應在200字內,超出字數規定,費用也相應增加;二、是在被告住所地的村委會、居委會或者法院公告欄進行張貼公告,此方式不需要繳納費用。送達人員會將公告報紙和張貼公告照片存檔附卷。

  三、公告送達實務運行的弊端

  (一)公告案件占比持續較高,濫用公告送達現象仍然存在

  根據筆者所在基層人民法院網上數字辦案系統的統計,2018年度公告案件占民事案件的比例為9.8%,其中89%的案件是因被告下落不明,剩余11%是因無法以其他方式進行送達。自2019年1月1日起至2019年5月20日我院民事案件收案1889件,公告案件達191件,其中因被告下落不明適用173件,以其他方式無法送達適用18件。4因基層法院案件數量逐年增加,辦案人員數量在司法體制改革后驟減,送達人員承擔著較大壓力,面對著大量需要應訴的案件,難免會有畏難情緒,特別是對于首次送達不順利的案件,沒有耐心一一適用各種送達方式后再進行公告送達。有的法院在直接送達和郵寄送達失敗后直接將案件轉為公告送達;有的原告起訴時已經將被告下落不明的證明附卷,此種情況下亦不排除原告有意為之的虛假訴訟,但立案人員未能進行核實,而直接以公告方式立案。上述情況都導致了實務中公告案件比例居高不下。

  (二)公告案件出庭率很低,處理效果不佳

  以公告方式應訴的案件,受送達人獲取公告信息的概率很低,且公告中亦未提供案件承辦法官及其聯系方式,受送達人即使看到公告也無法及時與法官取得聯系。我院以公告送達方式進行應訴的案件出庭率很低,公告案件絕大多數均以缺席判決結案。因公告送達的案件被告未到庭參加訴訟,僅憑原告的陳述和證據,不利于查清案情,法官辦理案件也存有一定風險。審理階段判決書可以公告送達完成后結案,但案件進入執行環節,因無法與被執行人取得聯系,判決內容就無法得到執行,這樣的判決書對原告來說并無實際意義。另外,部分案件的當事人在執行中被列為被失信人員才知曉判決結果,因對判決結果不服,會以種種理由進行抗訴,一旦案件裁判再審,不僅浪費司法資源,不利于司法裁判的穩定性,亦有損司法權威。

  (三)實務中具體操作方法不夠嚴謹,缺乏細致規范

  第一,實務中混淆了下落不明的公告送達和作為兜底送達方式的公告送達,兩者形成的原因不同,實際操作方法也各不相同。基于下落不明實務中對下落不明的時間界定沒有統一標準,對受送達人下落不明的證明材料形式和內容沒有進行規定,村委會證明和調查材料的性質、效力,以調查材料為前提的公告,法院對被調查人的選擇,調查材料內容都具有一定的隨意性。將公告送達作為兜底送達時,如何認定并證明受送達人以其他方式無法送達,另外,隨著經濟不斷發展,注冊公司標準和程序簡化,市場上越來越多的經濟活動是以公司名義進行,一旦與公司發糾紛起訴至法院,但此時公司早已“人去樓空”,法院能否對公司進行公告送達,如何認定公司下落不明或者以其他方式無法送達?現行法律法規沒有明確規定,實務操作較為混亂。

  第二,公告現有模板問題較多,受送達人只有姓名,全國重名的人數以千萬,僅憑姓名無法讓真正的受送達人確認其就是公告中的受送達人;公告中未公示案件承辦法官及其聯系方式,受送達人即使看到公告也不知為何被起訴,又該如何與法院取得聯系。對合議庭的組成人員和書記員名單也未予公示,剝奪了當事人申請回避的權力。

  第三,公告送達方式單一,未能根據受送達人的實際情況有針對性地選擇公告送達媒介。法院刊登公告的報紙固定受眾較少,即使現如今互聯網、即時通訊業高速發展,但法院公告送達的媒介范圍依然狹窄,難以達到讓受送達人知曉的效果。在法院公告欄進行張貼公告,試問如果受送達人可以在法院公告欄看到公告,還需要公告送達嗎?哪類當事人適合報紙刊登公告,哪類則更適合張貼公告,沒有具體劃分標準。公告案件收費標準也參差不齊,報紙刊登公告需要交納公告費,而張貼公告則不需要,因沒有統一劃分標準,導致實際操作任意化嚴重。

  (四)公告案件訴訟成本高、審理周期長

  首先,我國法律規定簡易程序審理的案件不適用公告送達,即公告送達的案件無論案情難易均應適用普通程序。普通程序案件受理費全額收取,如果公告需報紙刊登,當事人還要繳納公告費,公告一次費用大概在300-500元,立案和結案時都需要各公告一次。因《訴訟費用交納辦法》對公告費的性質和負擔方式沒有進行規定,在司法實踐中,各地法院處理方法也不相同。有的法院是將公告費列入訴訟費用,由敗訴方承擔,或者由訴訟各方按勝負比例分擔;有的則是根據誰主張,誰負擔原則,由原告支付并承擔公告費用。筆者所在法院實務中由原告在立案時預交,但在判決書中并未提及公告費由誰負擔,意味著公告費最后仍由原告自行負擔,對于被告故意失蹤以逃避法院應訴的情況,仍由原告負擔公告費顯示公平,與公正司法和司法為民不符。

  其次,公告案件是以普通程序進行審理,普通程序的審理期限為六個月,在審理過程中還要扣除公告期60日,公告期過后還要分別計算15天的答辯期和舉證時間,開庭最快也要在公告之日起3個月之后。因公告案件中大多數被告未能參加訴訟,法院無法組織調解,案件最終需要以判決結案,判決書仍要以公告送達,所以判決的生效除了計算上訴期和履行期之外還要再計算60日的公告期。因此,適用公告送達的案子自立案之日起至案件結案并生效,少則半年,多則一年都有可能。法諺有“遲來的正義非正義”,公告案件即使最終判決支持了原告的訴訟請求,原告是否能感受到正義?綜上所述,公告程序案件當事人承擔的經濟成本和時間成本遠高于以簡易程序審理的案件。

  四、公告送達的完善建議

  (一)限制濫用,建立公告送達適用條件審查制度

  對受送達人下落不明的公告案件,為防止出現原告故意偽造被告下落不明的證明材料,筆者認為應該由法院依職權對被告是否為下落不明進行調查。筆者建議,首先找對受送達人情況更為了解的近親屬進行調查。實踐中發現很多被調查者因缺乏法律知識或者對法院存有畏懼心理而謊稱沒有受送達人的聯系方式。工作人員在此種情況下可主動將法院聯系方式提供給被調查者,并讓其轉告受送達人三天內與法院取得聯系,若受送達人未主動與法院聯系再采取公告送達。為充分保護受送達人的訴訟權利,筆者建議公告案件應同時具有調查筆錄和村委會證明,以確保受送達人確屬下落不明。對于下落不明的法人公告送達,要同時具備法定代表人下落不明的證明和公司未繼續經營的證明材料。針對因采取另外六種方式無法送達的公告案件,應要求送達人員將通過其他方式進行送達的過程詳細記錄在案并附卷,確保此種情況下的公告送達屬唯一選擇。公告送達在一定程度上有損受送達人的權利,在適用過程中應保持審慎態度,立案人員在調取公告送達材料后應交由庭室庭長審批,庭長審查相關證明材料是否真實和充分后再決定是否能夠進行公告送達,層層把關,確保公告送達是符合程序正當性要求下的唯一選擇。

  (二)適當縮短公告期間,提高民事訴訟效率

  我國規定公告期間為60日,對比其他國家和我國臺灣地區,公告送達的生效時間均短于我國規定。德國規定公告送達期間為時一個月。562臺灣地區的《民事訴訟法》第152條規定,“公告送達,自將公告或通知書黏貼牌示處之日起,起登載公報或新聞紙者,自最后登載之日起,經過二十日發生效力。”6391筆者建議,首先參考其他國家或地區的做法適當縮短公告期為30天;其次對同一案件的首次應訴公告期間和判決書送達期間設置不同的生效時間,首次的應訴公告期間可以自公告之日起30日內,而送判決書的公告時間可適當縮短至15日,因為經過應訴公告受送達人并未看到公告內容,或者即使知曉也未參加訴訟,無論是哪種情況,判決公告時間都不需要設置過長時間。7

  實踐中債務人因無力償還借款而“跑路”的現象時有發生,債權人起訴到法院后,因無法聯系債務人均以公告方式進行送達。針對債務為同一人且起訴時間在一年內的案件,可以適當簡化公告送達手續,下落不明的證明可以使用之前案件的證明材料。另外,可以適當縮短公告期,因為經過之前的案件公告送達后被告沒有出庭也未主動與法院聯系,說明被告確屬下落不明或者有意逃避司法裁判,此種情況即使設置60天的公告期也無意義。公告送達作為推定送達其意義應在于程序價值而非實體價值。民事訴訟法中區分簡易和普通程序是以案情是否復雜及權利義務關系是否明確為標準。根據實際經驗,公告案件大多案情并不復雜,適用普通程序進行審理浪費司法資源并無實際意義,況且公告期間屬于法定扣除審限的事由,可以在案件審理過程中予以扣除。故應將公告案件同普通案件一樣,以其難易程度作為適用簡易或者普通程序的劃分依據。

  (三)增加公告送達渠道,擴大公告知曉范圍

  法律規定公告送達的方式包括在報紙刊登公告,在法院公告欄或者受送達人住所地進行張貼公告。實踐中公告通常刊登在報紙中間縫隙處,一頁報紙上刊登十個左右的公告,因刊登面積有限,公告字體很小且排版密集,除非有目的性地尋找,否則實在難以引起注意。筆者認為,根據中國傳統文化特點和當下基層城市或農村仍系熟人社會的國情,在受送達人居住地進行張貼公告,受送達人接收到公告信息的可能性更高。實踐中有受送達人受親友告知而知曉公告內容。因此,對于與親屬保持聯系或者偶爾回家居住并未完全下落不明受送達人,應首先在其居住地進行公告張貼,對于受送達離開原住所地外出務工,具體地址不詳,可以采用報紙刊登的方式。對于以其他方式無法進行送達的情形,因受送達人并未下落不明而是有意逃避應訴,選擇在其居住地張貼公告更有利于通知受送達人接受公告。

  隨著互聯網和通訊軟件的發展和普及,公告送達方式也應隨之創新,采取多種方式同時進行公告送達。根據案件的具體情況和受送達人的個體差異,選擇更可能被受送達人獲取地報紙刊登公告,而非固定某個報紙。另外,可以與微博、百度、新浪等知名網站進行合作,在醒目位置設置鏈接讓用戶主動查詢法院公告送達信息。8根據《2018微信年度數據報告》顯示,每天有10.1億注冊用戶使用微信,每日發送微信消息達450億條,相較于較2017年增長18%,每天撥打語音和視頻通話次數達4.1億次,同比增長100%。9鑒于微信擁有如此龐大的用戶群體,可以在微信建立法院公告送達平臺或者在法院公眾號中發布公告信息,不僅可以提高法院公告送達的認知度,也更方便查詢和獲取信息。為確保公告最大可能得被受送達人知曉,筆者建議一個案件可以同時采用多種方式進行公告方式送達。

  (四)細化公告模板,改變公告費收取標準

  雖然法律對公告送達的內容作了相關要求,但實務中并沒有完全依照實行,建議在嚴格落實法律規定的同時將原有公告模板進行調整和擴充。為保證受送達人的確定性,在原有模板的基礎之上寫明受送達人的姓名、身份證號碼、住所地。同時還應將原告的訴訟請求做簡要歸納陳述,并寫明案件承辦法官及其聯系電話,便于受送達人獲取信息后及時與法官聯系。為保護受送達人的訴訟權利還應將將合議庭成員及書記員名單在公告中進行公示。公告內容擴充了公告字數也會增加,如果還按照原來的標準收費必然會增加當事人的負擔,建議按件收費,降低訴訟成本,真正地實現司法為民。對于公告費的負擔,如果當事人在合同中對公告費負擔有約定則按約定處理,如無約定則將公告費納入訴訟費用的范圍內,按照《訴訟費交納辦法》的規定進行處理。

  結語

  公告送達作為一種推定送達方式,只要啟動必定會實現送達,對法院化解“送達難”具有現實意義。司法實務中多數情況下將公告送達作為兜底送達,一旦遇到困難就轉為公告送達,這種不規范的送達方式損害了受送達人訴訟權利,程序存在瑕疵即使最終得到的結果是正確的亦有違司法公正。如何做到既不損害受送達人的訴訟權利,又能提高訴訟效率,才是我們在實務運行中應努力探索之目標。

  注釋

  1[1]江偉:《訴訟法學原理》,中國人民大學出版社,1999年。
  2[2]田平安:《民事訴訟法學》,北京法律出版社,2013年。
  3[3]汪凱舲:《我國民事訴訟公告送達淺探--基于對浙江省某基層人民法院公告送達現狀的調查》,《法制博覽(中旬刊)》,2014年6月15日。
  4[4]數字法院業務系統的案件統計。
  5[5]謝懷栻譯:《德意志聯邦共和國民事訴訟法》,法律出版社,1984年。
  6[6]陳榮宗、林慶苗:《民事訴訟法》,臺灣三民書局股份有限公司,2005年。
  7[7]崔曉鵬:《從“徒有虛名”走向“名副其實”-民事公告送達的實踐反思與規范重構》,《全國法院第二十六屆學術討論會文集:訴法體制改革與民商法律適用問題研究》,2015年。
  8[8]胡俊:《公告送達的困境與出路探究》,《法制博覽》,2018年5月。
  9[9]中國新聞網:.

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