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失信聯合懲戒的地方立法現狀與制度設想
發布時間:2020-04-24

  摘    要: 失信聯合懲戒是社會信用體系建設的制度基礎和重要環節。在地方立法先行先試的過程中,失信聯合懲戒出現了失信行為、懲戒措施、懲戒主體、懲戒對象界限不清的問題,因違反法治國原則而遭詬病。文章歸納和總結了目前我國失信聯合懲戒的地方立法現狀,通過探析失信聯合懲戒的本質、生效條件和權利沖突等法理邏輯,提出應在遵循合法原則、比例原則以及關聯原則等基本原則的前提下,對失信聯合懲戒的失信行為、懲戒主體、懲戒對象和懲戒措施的邊界進行限定,充分發揮地方立法試錯作用,為日后地方立法乃至全國統一立法積累經驗。

  關鍵詞: 失信聯合懲戒; 地方立法; 界限范圍;

  人無信而不立,業無信而不興,國無信則衰。2014年,國務院發布《社會信用體系建設規劃綱要(2014-2020)》(以下簡稱《綱要》),開啟了社會信用體系建設的新階段。《綱要》中指出,失信懲戒和守信激勵是推進“政務誠信、商務誠信、社會誠信、司法公信”的制度基礎,是社會信用體系運行的核心機制。2016年,國務院下發《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》(以下簡稱《指導意見》),提出構建守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制。當前,國家層級的統一社會信用立法尚未出臺,在地方立法先行先試的過程中,失信聯合懲戒作為一種涵蓋多層級、多部門實施主體的制度創新被迅速應用于各個領域,在減少失信行為和修復社會信用方面發揮了適度的功能。但各地方立法中對懲戒對象、失信行為、懲戒措施和懲戒主體規定界限不清甚至模糊,致使失信聯合懲戒在現實情境中逐漸走向泛化,破壞了法律體系的一致性,偏離了依法治國的基本原則。信用懲戒泛化、擴大化在將人進行類分的同時,逐漸背離信用體系建設的本質,需要引起警惕并予以治理[1]。

  一、失信聯合懲戒的法理邏輯

  失信聯合懲戒也叫信用聯合懲戒,是指在根據原有法律規定對失信者進行制裁的基礎之上,在隨后的經濟和社會活動中再次對失信者進行約束或限制的制度安排[2],是在中國進行的制度創新和信任創新。

  (一)失信聯合懲戒的本質

  失信聯合懲戒本質上是促進誠信價值觀轉化為法律制度規范的一種手段,是對誠信價值觀的重塑而非直接運用。誠信作為中國儒家傳統價值體系重要組成部分,在很長歷史時期中發揮著維護社會秩序的重要作用,但隨著近代以來西方價值體系的沖擊,過分強調個人自由和自身利益的個人主義和自由主義導致社會信用不斷弱化,不得不承認,形成、維護以及加強信任的條件今不如昔,甚至已經變得非常薄弱[3]。而這種薄弱的社會信用與失信行為的誘發之間逐漸形成惡性循環。因此,要建設與市場經濟體制相適應的現代誠信價值體系,對誠信價值觀進行法律規范并重塑已迫在眉睫。對誠信價值觀進行法律規范并非是將道德領域的誠信概念直接運用在法律領域,而是與道德領域的誠信觀念有所區分。法律化的失信行為已成為一種違法行為,而非等同于道德意義上的失信行為,違法失信與道德失信是兩個存在交集的不同概念,交集部分是失信已達到違法的程度。因此如何合理設定失信與懲罰之間的關系,通過法律化建立起一種違法—懲罰的牢固聯系,形成一種思想的習慣性結合,從而建立涵蓋全社會的誠信契約關系,成為失信聯合懲戒制度的重要使命。不能混淆道德失信和違法失信的差異,將失信聯合懲戒變成懲戒一切不道德行為、匡扶正義的工具。
 

失信聯合懲戒的地方立法現狀與制度設想
 

  (二)失信聯合懲戒的生效條件

  失信聯合懲戒的生效條件之一是公眾對道德倫理規范的社會認同。只有道德倫理規范受到認同才可能會引發社會對失信行為的非難和信用主體的自我譴責;反之,主流道德倫理規范的坍塌則會引發社會譴責的失效。誠信價值觀在新時代被賦予了更為豐富的內涵,但仍然是對傳統誠信觀念的延續,尤其是公眾對誠信的理解仍然以傳統為基石。因此,失信聯合懲戒中對失信行為的認定應符合公眾對誠信觀念的一般理解,否則將會導致其與公眾的誠信觀念相悖,無法產生社會認同。

  失信聯合懲戒的另一個生效條件是行為與懲戒的相適應性。如邊沁所言,“自然把人置于兩位主公———快樂和痛苦———的主宰之下,只有它們才能指示我們應當干什么,決定我們將要干什么”[4]。在痛苦和快樂兩位主公的指引下,人趨利避害做出守法或違法的選擇。失信聯合懲戒通過增加失信成本使社會主體做出守信的選擇,但當失信成本過高,或失信程度與失信成本不相匹配的情況下,趨利避害性將在選擇中失效,失信聯合懲戒也就無法達到重塑誠信價值觀的目的。因此,總的來說,保證失信聯合懲戒的有效性既要符合公眾的社會認同,同時也要盡可能保證失信行為程度與懲戒措施的相適應。

  (三)失信聯合懲戒中的權利沖突

  所謂權利沖突,是指歸屬于兩個或兩個以上主體的具有法律上依據的權利之間,因法律對其邊界規定的模糊而導致相互間的抵觸,從而使得相沖突的權利只能實現一個或者各權利主體自身均不能完全實現的不和諧狀態[5]。在面對權利沖突時,立法者或基于社會公共利益需求或基于法律價值位階對不同權利進行選擇,從而達到各方權利平衡的狀態。但保護其中一種權利不意味著完全放棄另一種權利,如羅爾斯所說,“在某些制度中……當規范使各種對社會生活利益的沖突要求之間有一恰當的平衡時,這些制度就是正義的”[6]。對各種權利的平衡狀態的探索就是探究失信聯合懲戒的范圍邊界,即在最大范圍內保護各種權利的行使。

  失信聯合懲戒中蘊含著私權利之間、公權力與私權利之間的沖突。其中私權利之間的沖突最為突出的是信用主體的人格權與其他主體的知情權之間的沖突。面對兩方權利沖突,如何使其達到平衡狀態成為問題的關鍵。根據密爾[7]的邊界原則,要實現權利的平衡狀態,則必然要滿足以下三個要求。首先,對信用主體的損害是必要的,不存在能達到相同或相似效果的其他替代方式;其次,對信用主體的損害最小,在能達到相同效果的若干手段中選擇對信用主體損害最小的手段,為保護某種法益而侵害另一法益時,不得逾越達此目的所必要的程度;最后,設置權利的救濟途徑,無救濟則無權利,為被損害的權利設置暢通有效的救濟途徑,及時彌補相對方權利不當行使對信用主體造成的損害。此外,政府的公權力與個人私權利之間存在著較大的張力。政府對個人采取懲戒措施,目的在于維護社會公共利益,人的社會屬性決定了社會公共利益大于個人利益[8],為保護社會公共利益而適度犧牲個人利益符合立法的價值傾向,但個人相對于政府始終處于弱勢地位,因此,平衡公權與私權首要原則是遏制公權、保護私權。

  二、失信聯合懲戒的地方立法現狀

  目前,我國社會信用立法已被列入十三屆全國人大常委會立法規劃,而在地方層級,已有河北省、河南省、湖北省等11個省、市1制定了社會信用管理條例或公共信用信息管理條例,其中均對失信聯合懲戒做出了相關規定。還有部分省、市雖未制定社會信用管理條例,但涉及社會信用管理的相關規定散見于各類法規之中。為了便于梳理、總結,本文從失信行為、懲戒主體、懲戒措施、懲戒對象等方面對上述11部社會信用條例或公共信用信息條例進行歸納和分析,不涉及其他的相關規定。

  (一)失信行為內容泛化,缺乏合理分級

  11個省、市的信用信息地方性法規中均未對失信行為做出明確的概念界定,且多部法規中未使用“失信行為”這一概念,而是以“負面信息”“失信信息”“不良行為”等概念代替,但其內涵與“失信行為”概念一致。11個省、市對失信行為的內容規定主要包括:1.以不正當手段取得行政受益;2.受到行政處罰或行政強制的行為;3.犯罪行為;4.拒不執行判決、裁定和調解書等生效法律文書;5.欠繳依法應當繳納的稅款、社會保險費、行政事業性收費、政府性基金;6.被監管部門處以市場禁入或者行業禁入;7.被監管部門處理的學術造假、考試作弊等行為;8.被監管部門處理的產品質量、安全生產、食品安全、環境污染等責任事故;9.拒絕、逃避兵役被軍隊除名、開除軍籍;10.依法認定的其他違法違規的失信行為。《南京市社會信用條例》在此基礎上還增加了擾亂醫療秩序、酒后駕駛、飼養烈性犬等行為。這幾乎涵蓋了所有違反法律、法規和規章的行為,對于失信行為認定存在明顯的泛化傾向。將所有違法行為都劃分為失信行為旨在“解決普遍存在的違法違規行為得不到有力追究或屢禁不止的問題”,但將所有問題都裝入“信用框”,不僅與公眾對于誠信的認識不符,還有可能違背依法治國的基本原則[9]。

  《指導意見》指出對重點領域和嚴重失信行為進行聯合懲戒,那么根據失信程度對失信行為進行分級,以及確定實施聯合懲戒的失信行為范圍是實施聯合懲戒的前提條件。11個省、市的地方性法規中,有8個省、市對失信行為進行了程度上的區分,其中5個省、市將失信行為分為一般失信行為和嚴重失信行為(河南、湖北、浙江、廈門、上海)。南京將失信行為分為輕微偶發失信行為、一般失信行為和嚴重失信行為。泰州和無錫將失信行為分為一般失信行為、較重失信行為和嚴重失信行為。對于嚴重失信行為的規定各地采取了相對統一的模式,主要遵循《指導意見》中的模式,《指導意見》中將四種行為認定為嚴重失信行為2。《南京市社會信用條例》在此基礎上增加了第五種行為,即褻瀆英烈,宣揚、美化侵略戰爭和侵略行為,嚴重損害國家和民族尊嚴的行為。在此需要特別指出的是,《南京市社會信用條例》對輕微偶發失信行為進行了規定,將初次發生且情節輕微、沒有造成社會危害后果和較大風險的失信行為歸為輕微偶發失信行為。而針對實施聯合懲戒的失信行為范圍,僅有《河南省社會信用條例》和《廈門經濟特區社會信用條例》做出了規定,其他9部均未明確規定。

  總的來看,11個省、市的地方性法規對失信行為的范圍和分級的規定呈現出一種不明晰的狀態。一方面,試圖盡可能地將普遍存在的違法違規行為納入失信行為范疇,將失信懲戒這一新興治理方式運用至社會各個領域,存在明顯的擴大化和泛化的傾向;另一方面,對于不同失信行為缺乏合理的分級,甚至是缺位,意味著一般失信行為也可能被納入聯合懲戒的范圍,違背了《指導意見》所確定的對嚴重失信行為進行聯合懲戒的原則,使聯合懲戒喪失了合法性和合理性。這種泛化和分級不合理有違公眾對于誠信和公平的觀念,不可避免的造成公眾對誠信價值觀的認知混亂,同時背離了法治國的基本原則,損害法律的權威性,不利于誠信社會的建設。

  (二)懲戒主體權限不明,懲戒措施不匹配

  在11個省、市地方性法規中,能實施失信聯合懲戒的主體分為兩類:公權力主體和私權利主體。同時立法者鼓勵自然人、法人和非法人組織在經濟、社會生活中積極應用信用信息,以貫徹“一處失信,處處受限”的政策指導。公權力主體包括行政部門、司法部門、法律法規授權具有管理公共事務職能的組織、國有企事業單位等;私權利主體包括自然人、金融機構和行業商會協會等。公權力主體對失信主體采取聯合懲戒的依據在于,失信行為破壞了社會信用,損害了良好的社會秩序,為了修復被破壞的社會信用、維護社會公共利益,公權力主體可以對失信主體進行制裁。私權利主體的懲戒權利來源于其與失信主體之間達成的契約,失信行為是對契約的違反,因此,私權利主體也有權對失信主體進行懲戒。不論是公權力主體還是私權利主體均有正當的懲戒依據,但重點在于懲戒主體采取的懲戒措施是否屬于其法定權限范圍。

  各地對公權力主體能夠實施的懲戒措施規定較為一致,包括:1.“黑名單”制度;2.提醒告誡;3.重點監管;4.聲譽不利;5.資格限制或剝奪;6.限制高消費;7.限制出入境。但對何種主體能夠采取何種措施規定較為混亂,例如,《泰州市公共信用信息條例》第24條規定國家機關、國有企事業單位可以在披露期限內依法采取聯合懲戒措施;《上海市社會信用條例》第30條規定行政機關在法定權限范圍內就相關聯的事項可以采取懲戒措施。各地對于公權力懲戒主體的規定更多是一種原則性規定,較為抽象,并未清晰的指向什么主體采取何種懲戒方式,這將導致兩種后果:一是法規規定無法精準適用成為空中樓閣;二是造成懲戒措施的濫用。

  另一方面,對私權利主體的權限規定不清。私權利主體有權采取的懲戒措施主要包括:1.收集信用信息,制定信用清單;2.警告、批評;3.限制或取消會員資格;4.限制或取消優惠;5.增加交易成本。同時,規定行政部門發起聯合懲戒時,各私權利主體有積極配合之義務,但未規定私權利主體是否可以對失信主體發起一定范圍內的聯合懲戒。同時,立法者對私權利主體在生產經營和提供服務過程中產生或者獲取信用主體信用信息制作信用清單進行了授權,公權力主體可依據信用清單作為懲戒的依據,而對信用清單是否可以作為私權利主體懲戒甚至是聯合懲戒的依據未做出規定。但在實踐中,存在私權利主體以信用清單為依據進行懲戒甚至聯合懲戒的情況。如此規制顯然還存在含混不清之處,形成了法律的真空地帶,為公權力的擴張留下縫隙,也加劇了失信主體的私權利與其他主體私權利的沖突。

  此外,7個省、市3規定對于不同程度的失信行為采取不同的懲戒措施,但不同程度失信行為對應的懲戒措施卻不盡相同。例如,《泰州市公共信用信息條例》將撤銷相關榮譽稱號作為對一般失信行為的懲戒措施,而《宿遷市社會信用條例》則將其作為對嚴重失信行為的懲戒措施。由于除了河南和廈門兩地外,其他省、市均未將嚴重失信行為作為實施聯合懲戒的依據,聯合懲戒包含的懲戒措施是否與一般失信懲戒包含的措施重復也不得而知。這可能導致同一失信行為分別被認定為不同程度的失信行為,受到不同懲戒的情景出現,造成行為和懲戒的失衡和不匹配。

  (三)懲戒對象界定不清

  懲戒對象指的是失信懲戒所指向的主體,11部地方性法規規定的懲戒對象主要包括自然人、法人、非法人組織,對有嚴重失信行為的法人也可以對其法定代表人、主要負責人、實際控制人和其他直接責任人等進行失信懲戒,但對于被列為懲戒對象的自然人的范圍各地規定存在差異。河北、河南、浙江、南京、廈門、上海、宿遷規定具有完全民事行為能力的自然人能夠被列為懲戒對象;泰州則規定年滿18周歲的自然人才能成為失信懲戒的對象;湖北、無錫并未將不具有完全民事行為能力的自然人排除在外,所有自然人均可成為失信懲戒的懲戒對象。對于有嚴重失信行為的法人,河北、湖北、陜西、無錫、上海、泰州未規定對其法定代表人等進行失信懲戒;河南、南京規定應將法人的法定代表人、主要負責人、實際控制人和其他直接責任人列為懲戒對象;宿遷將范圍劃定為法人的法定代表人、主要負責人和其他直接責任人;浙江將其規定為法人的法定代表人、主要負責人和實際控制人;范圍最廣泛的是《廈門經濟特區社會信用條例》,懲戒的范圍包括法人的法定代表人、主要負責人、實際控制人、財務負責人等主要管理人員以及其他直接責任人。綜合來看,是否將無民事行為能力人或限制民事行為能力人列為懲戒對象是懲戒對象范圍界定的焦點。

  除此之外,11部法規均未規定對政府的失信行為應當如何處理。政府行為可劃分為具有公權力屬性的行政行為和作為市場參與者進行的民事行為,前者主要包括行政處罰、行政強制、行政許可等行為,后者主要包括政府采購、承租出租資產等行為。政府在進行行政行為中出現的失信行為與失信懲戒中的失信行為性質不同,且有《行政法》對其進行規制,因此確實不應將其納入懲戒范圍。但政府在進行民事活動時出現的失信行為則應當被列入失信名單。

  三、失信聯合懲戒的制度設想

  當前,我國各地區失信聯合懲戒規定仍有諸多界限不清之處,但地方立法的創制性和試錯作用所積累的重要經驗為制定國家層級統一的社會信用法打下基礎。完善失信聯合懲戒制度應當充分利用先行先試的寶貴經驗,以制度理論邏輯為基礎,從社會信用地方立法存在的問題出發,對社會信用立法中關于失信聯合懲戒的制度設計進行構想。

  (一)基本原則的設置

  社會信用立法的目的之一在于反映社會主體履行約定或法定義務的客觀狀況,若對權力不加限制,信用信息則極易變成涉及社會主體方方面面的道德檔案,從而造成公權力對私權利的肆意侵害。因此,制度設計應當遵從合法原則、關聯原則和比例原則,使失信聯合懲戒在法治的框架內運行。

  1.合法原則

  合法原則是指失信聯合懲戒制度應當符合法律規定,懲戒主體、懲戒措施、懲戒的設定必須嚴格遵循法定原則。主要包含以下幾個方面:第一,我國《立法法》對立法的國家保留事權,例如,地方立法不得規定對失信主體實施提高稅率的懲戒措施;地方立法則不能對失信主體設定限制人身自由的強制措施或處罰。第二,《立法法》第72條的規定,設區的市制定的地方性法規僅限于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項。第三,遵循其他上位法的限制,例如《行政強制法》第9、10、11條等規定,尚未制定法律行政法規的,且屬于地方事務,設區的市立法設定行政強制措施的權限限于“查封場所、設施或者財物”和“扣押財物”兩個方面;已制定法律的,需要遵循法律的相關規定[10]。

  2.關聯原則

  關聯原則是指失信聯合懲戒采取的手段應與其欲達到的法律目的相符。懲戒主體采取的懲戒措施應當能夠達到督促信用主體履行義務、增加失信成本、減少失信收益、修復被破壞的社會信用等目的。其采取的懲戒措施應與失信行為性質相關聯,例如,懲戒主體應將其產生或者獲取的公共信用信息和市場信用信息在與失信行為相關聯領域進行披露,避免將失信行為在社會生活中的各個領域進行披露。銀行對社會主體的征信記錄反映社會主體的履約能力,保險公司、信貸公司等與其關注的焦點相同,故銀行的失信記錄可以在保險公司、信貸公司等金融領域依法披露。若不考慮失信行為的性質與信息披露的領域的聯系,將任意失信行為都作為各行各業、方方面面進行限制的依據不但無法修復社會信用,甚至違反了公平正義的法律原則。

  3.比例原則

  比例原則是行政法的重要原則,是指行政主體實施行政行為時,應兼顧行政目標的實現和保護相對人的權益。其內涵包括兩方面內容,一是行政主體在達成法律目的的諸多方式中應選擇對相對人侵害最小的方式;二是行政主體采取的手段應與其欲達到的法律目的相稱。設置比例原則旨在限制行政主體的自由裁量權,防止行政權力的肆意擴張對社會公眾的私權益造成不必要的損害。比例原則在失信聯合懲戒中體現為,一是被收集的失信信息應當具有一定的嚴重性,輕微偶發的失信行為不應被收集記錄,應為社會主體提供容錯、試錯的空間;二是采取的懲戒措施與失信行為的種類、嚴重程度、危害后果相匹配和適應,避免“用大炮去打小鳥”。

  (二)清晰界定失信行為,合理分級

  根據我國當前社會信用地方性法規的規定,幾乎所有違法行為都被歸入了失信行為范疇,學界也有部分學者持此觀點,他們認為法律是代表人民合意的契約,而違法行為是違法者對已達成契約的公開違反,本質是一種失信行為。但社會主體的違法行為紛繁蕪雜,若將全部違法行為都作為失信行為加以懲戒,顯然與公眾對于誠信的期待不符,無法體現失信聯合懲戒的本質特征,甚至走向了社會信用體系建設的反面。

  法律意義上的失信行為應具有以下特征:第一,失信行為應是違法行為,法律是最低限度的道德,不能將道德要求與法律要求混為一談,因此不能將所有違反道德誠信的行為都歸為失信行為;第二,失信行為違反了誠信法律規范,不應將違紀、違法、違反職業道德的行為都歸為失信行為;第三,失信行為應是惡意的,此處的“惡意”采取民法中對“惡意”的解釋,即“明知缺乏權利,或者相反,不相信他的行為具有合法正當的理由”而仍然為之。只有社會主體在主觀上具有欺騙、誤導、隱瞞實情以獲得不當得利的意圖時可視為違反誠信原則,如果僅僅是無心之失則不應認定其違反了誠信原則。具體而言,失信行為可歸類為:1.惡意不履行發生法律效力的判決、裁定、仲裁裁決或者行政復議決定確定的義務;2.惡意不按約定履行合同,致使合同相對人利益受到損害;3.其他惡意違反誠信法律規范的行為。上述失信行為的歸類標準在于懲戒目的不同,對前兩種失信行為進行懲戒具有督促失信主體履行義務的效果;對第三種失信行為進行懲戒則不具有此效果,僅僅為了增加失信成本,修復被破壞的社會信用。第一種失信行為發生在公法領域,第二種則發生于私法領域,

  而對于失信行為的程度,應進行合理的分級。可將失信行為分為輕微偶發失信行為、一般失信行為和嚴重失信行為。對輕微偶發失信行為的界定可以借鑒《南京市社會信用條例》,即初次發生且情節輕微的,沒有造成社會危害后果和較大風險的失信行為。嚴重失信行為的判斷應結合主觀惡性、次數和連續性以及造成的后果等因素,主觀惡性大、連續多次行為或造成嚴重后果的為嚴重失信行為。既不符合輕微偶發失信行為標準,也不符合嚴重失信行為標準的即為一般失信行為。

  (三)厘清懲戒主體權限

  公權力主體和私權利主體都具備實施失信聯合懲戒的合法性依據。公權力主體應當是指行政機關、司法機關、法律法規授權具有管理公共事務職能的組織等,其懲戒權力來源于法律的直接規定,泰州市和無錫市條例將國有企事業單位列入公權力主體的范疇值得商榷。國有企事業單位在實踐中確實發揮著部分懲戒功能,但其本質上不具有公權力屬性,只有在法院或政府授權的情況下才能對失信主體采取超越契約或行業協議范圍的懲戒措施,因此,應將國有企事業單位作為私權利主體對待。私權利主體包括國有企事業單位、行業協會、其他社會組織等。其懲戒權來源于社會主體與私權利主體簽訂的契約或加入行業協會的協議。

  雖然公權力主體和私權利主體都能對失信主體進行懲戒,但并非二者均可發起跨行業、跨領域的聯合懲戒。聯合懲戒是一項極為嚴厲的制度設計,直接影響社會主體的權利義務,堪稱懲戒失信的利刃。在采取聯合懲戒時應秉承審慎的態度,將發起聯合懲戒的權力嚴格控制在公權力主體的手中,而私權利主體僅擁有參與聯合懲戒的權利,避免聯合懲戒權力的濫用。另外,根據契約的相對性原理,社會主體將懲戒的權利以契約的形式賦予私權利主體,除簽訂契約的私權利主體,其他主體不得對社會主體進行懲戒(契約或協議另有規定除外)。私權利主體收集信用信息的范圍應在契約或協議約定的范圍內,私權利主體采取的懲戒措施不得超越契約或協議約定的范圍。尤其是行業協會,在本行業內實施聯合懲戒必須嚴格依據行業協會協議規定的內容進行。

  (四)規范懲戒措施的適用

  私權利主體有權采取的懲戒措施包括:1.收集信用信息,制定信用清單;2.警告、批評;3.限制或取消會員資格;4.限制或取消優惠;5.增加交易成本等。對私權利主體而言,對何種失信行為實施何種懲戒措施由簽訂的契約或協議決定,上述懲戒措施均未超過私權利主體自行處置權利的范圍,私權利主體收集的信用信息應當限定信息收集單位自行使用,不得在契約或協議約定的范圍外公開。若出于維護社會公共利益的目的需要公開信用信息,則應由信息收集單位將信用信息提交行政機關,并由行政機關依法在有關聯性的范圍內公開。

  對公權力主體有權實施的懲戒措施而言,對其進行設置的法規范層級越高意味著該項措施越嚴厲,在實施時越應謹慎。對于輕微偶發失信行為可以采取提醒告誡或重點監管的方式引起失信主體警戒,并不將其失信行為列入信用信息清單,為其提供適度的容錯空間。對于一般失信行為除了采取提醒告誡或重點監管外,還可采取將其失信行為列入“黑名單”、聲譽不利、撤銷榮譽稱號、資格限制或剝奪(除任職資格限制)等措施。對嚴重失信行為可采取任職資格限制、限制高消費和限制出入境等措施。除此之外,聯合懲戒僅應針對嚴重失信行為實施,可以依法選擇上述懲戒措施中的任意一種或幾種作為懲戒手段。

  (五)明確懲戒對象范圍

  懲戒對象的設置應遵守兩條負向界限。第一,不具有完全民事行為能力人不得納入懲戒對象的范圍。對自然人懲戒對象的限制應與《民法》規定相銜接,對不具有完全民事行為能力人排除在實施聯合懲戒范圍之外。其理由在于,未成年人智力和身體處于發展的階段,應為其提供充分的容錯和試錯的空間,以包容、引導、教育為主,若將未成年人的失信行為納入“黑名單”并作為日后勞動就業、資質批準的參考依據,無疑會對未成年人造成不可磨滅的消極影響,嚴重影響青少年身心健康發展。但可對其失信行為進行收集,設置懲戒觸發機制,即當再次失信、性質惡劣時進行懲戒,若一定時間內再無失信行為則給予消除失信信息。例如,中學生考試作弊的行為,若對其進行聯合懲戒,可能無益于中學生誠信觀念的培養反而會適得其反,可對其進行批評教育并將作弊行為記錄在學生檔案中,充分評估其日后表現情況,決定消除或保留該記錄。

  第二,行政機關行使行政權時不應被納入懲戒對象的范圍。對于是否應將行政機關納入失信懲戒的范圍學界仍然存在爭議,有學者認為法律賦予政府失信懲戒權力的同時必然要將其權力控制在法律之下,因此,行政機關也可以成為懲戒對象[11]。還有學者認為目前我國的失信聯合懲戒大致可分為兩類,一類以失信被執行人為對象,一類以行政監管對象為對象[12],不包含行政機關。行政機關在行使公權力時其失信行為主要表現為對依法行政和合理行政原則的侵犯,已有《行政處罰法》《行政許可法》等系列法律進行規制,因此,行政機關行使行政權時不應被納入懲戒對象的范圍。但行政機關作為市場主體參與市場活動時的失信行為應被納入失信懲戒的范圍,懲戒措施可參照對失信法人的懲戒措施。

  (六)制定信用修復機制

  《指導意見》指出,聯合懲戒措施的發起部門和實施部門應明確各類失信行為的聯合懲戒期限,并且支持有失信行為的個人通過社會公益服務等方式修復個人信用,而目前我國11個省、市的信用信息地方性法規中僅提及需要對信用主體的信用狀況進行修復,而如何修復,11部法規均未提出具體制度設計,實際上信用修復機制在地方立法中仍處于缺位狀態。

  所謂信用修復機制是指被列入失信聯合懲戒名單的社會主體,如果其在一段時間內的信用狀況良好,則應當及時將其從聯合懲戒名單中移出,以修復社會主體的負面信用評價。信用修復機制體現了對受損權利的保護,對權利平衡狀態的追求,激勵社會主體通過保持良好的信用狀況修復個人信用。地方性法規中信用修復制度的設計應嚴格遵循法治的基本原則,并與失信行為、懲戒措施等概念配套,一方面需要將失信程度、失信行為種類與信用修復方式相對應,另一方面應嚴格規定信用的修復方式。對輕微偶發失信行為的信用修復可借鑒《南京市社會信用條例》的規定,三個月內未再次出現同類失信行為即被移出重點關注名單。對一般失信行為的信用修復制度可設置為,失信主體在六個月內未再次出現同類失信行為即可從失信懲戒名單中被移出。嚴重失信行為囿于其行為性質的惡劣性和后果的嚴重性,可借鑒征信系統對逾期未還款人的規定,將嚴重失信行為的信用修復制度設置為,失信行為人在兩年內未再次出現同類失信行為即可從聯合懲戒的名單中被移出。以上為信用修復的基礎制度設計,失信行為人還可以通過進行與失信行為相關的社會公益活動減少被列入懲戒名單的持續時間,根據其從事社會公益活動的頻率和效果決定是否提前、提前多久將其移出懲戒名單。

  四、結語

  社會信用體系建設是一個龐大而連續的社會工程,絕非一朝一夕之功。因此,應牢牢抓住社會信用體系建設的重要環節,充分發揮失信聯合懲戒的推動作用,同時建立適度的容錯糾錯機制,不斷完善地方性法規中對失信聯合懲戒的制度設計,實現精準懲戒、有效懲戒和權利平衡的目標,避免因界限不清而導致的權利濫用和混亂狀態,從而更好地推動形成崇尚誠信的社會氛圍,為全國統一社會信用立法打下堅實基礎。

  參考文獻

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  注釋

  111個省、市分別為:河北省、河南省、湖北省、浙江省、南京市、廈門市、陜西省、上海市、泰州市、無錫市、宿遷市。
  2《指導意見》規定嚴重失信行為包括:一是嚴重危害人民群眾身體健康和生命安全的行為;二是嚴重破壞市場公平競爭秩序和社會正常秩序的行為;三是拒不履行法定義務,嚴重影響司法機關、行政機關公信力的行為;四是拒不履行國防義務,拒絕、逃避兵役,拒絕、拖延民用資源征用或者阻礙對被征用的民用資源進行改造,危害國防利益,破壞國防設施等行為。
  37個省、市分別為:河南省、湖北省、浙江省、廈門市、上海、泰州市、宿遷市。

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